Legalidad, gobernabilidad y democracia:
los retos del nuevo gobierno de Vicente Fox
 
* Roberto Gutiérrez L.
La reciente alternancia política en México ha provocado fuertes expectativas tanto dentro como fuera del país. Ciertamente, la innegable novedad histórica de lo sucedido el 2 de julio de 2000 ha abierto la posibilidad de un cambio de grandes proporciones en el tipo de relación existente entre Estado y sociedad y, con ello, en la manera tradicional de procesar los graves problemas que definen el presente mexicano.

Sin embargo tampoco pueden soslayarse las dificultades políticas, económicas, sociales y culturales que obstaculizan el paso de una transición a la democracia concluida de manera exitosa, a la consolidación de un nuevo régimen político capaz de conjuntar en forma armónica el ejercicio democrático del poder con la eficacia institucional y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

Como se sabe, las llamadas políticas de "súper oferta", propias de las etapas de competencia electoral y que siempre tienden a prometer transformaciones espectaculares en corto tiempo, pueden, en el mediano plazo, resultar altamente costosas para sus impulsores, imposibilitados de dar cabal cumplimiento a sus promesas de campaña.

Este parece ser el caso de los tan necesarios como urgentes ajustes que se requieren para lograr la vigencia plena del estado de derecho, que de manera histórica ha sido una de las asignaturas pendientes más importantes desde el punto de vista de la construcción de modos de convivencia propiamente democráticos en México. Es cierto que, después de varios meses del arribo a la presidencia de Vicente Fox, empieza a resultar claro que los problemas vinculados con la ilegalidad en sus más distintas manifestaciones persisten en sus rasgos fundamentales y que no será fácil superarlos.

Esto resulta muy preocupante si se considera que las debilidades y carencias en esta materia afectan de manera grave a la población, erosionando, además, las bases de la legitimidad y la gobernabilidad democráticas del país. En el presente, al igual que en el pasado, siguen gravitando en forma negativa en la salud pública de la nación temas como la inseguridad, que pone en entredicho la función primordial de todo Estado, la cual no es otra que la de proteger la vida y el patrimonio de sus ciudadanos; la falta de sanción a la mayoría de los delitos que se cometen de manera cotidiana; la corrupción prevaleciente en las instituciones públicas, como lo demostraron los recientes y paradigmáticos casos del desvío de recursos en la Tesorería del D F o el de la Aduana de Matamoros, por donde entró un elefante "indocumentado"; la incapacidad para controlar a poderes fácticos vinculados a los distintos giros del crimen organizado, incluyendo fugas espectaculares de jefes del narcotráfico de prisiones de "alta seguridad"; la persistencia de amplísimas franjas de la actividad económica en la informalidad y la evasión fiscal, o la imposibilidad de definir con claridad la situación jurídica de organizaciones como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional, entre otros. Nos encontramos, así, frente a una realidad altamente problemática, que de no revertirse seguirá amenazando la seguridad nacional y frustrará las esperanzas por arribar a una democracia consolidada y de buena calidad en un plazo razonable.

No es difícil comprender la indisolubilidad del vínculo de la democracia y el estado de derecho si se considera que éste, en su perspectiva más general, implica una normatividad capaz de garantizar la vigencia de las libertades y de las obligaciones que fundamentan un modo de convivencia pacífico, tolerante y civilizado.
 

 
 

A la vista de la experiencia mexicana de los últimos años, se puede afirmar de manera categórica que fuera del estado de derecho no tendremos posibilidad alguna de dar vigencia a las reglas que definen las coordenadas de la convivencia y la competencia dentro de un orden que, a la vez de plural, genere certidumbre a los ciudadanos, a las organizaciones sociales y a los actores políticos y económicos. La consecuencia directa de esta formulación conduce a afirmar que la legalidad es un prerrequisito esencial de la gobernabilidad, pues ésta no existe al margen de un pacto efectivo capaz de regular de forma estable la interacción social, la competencia política y la eficacia institucional. Cabe aquí un comentario adicional sobre cada una de estas dimensiones.

En cuanto a las características de la interacción social en la actual fase de nuestro desarrollo político, es necesario recordar que décadas de relajamiento de la legalidad a todos los niveles produjo una cultura reacia a someterse a normas y procedimientos claros, optando con frecuencia por el arreglo informal y el manejo a conveniencia de la ley.1

Las consecuencias de tal situación son múltiples y alcanzan los ámbitos más recónditos de las relaciones cotidianas, como son aquellos en los que se da la apropiación privada de espacios públicos por el comercio ambulante o el soborno para evitar el pago de las multas de tránsito, pero que tocan también espacios sensibles y estratégicos, como fue el caso del cierre de la Universidad Nacional Autónoma de México durante varios meses o la producción en masa de mercancía pirata del más diverso tipo.2

En cuanto a la competencia política, recién constatamos los negativos efectos de la falta de aceptación plena por parte de algunos actores políticos de las reglas del juego establecidas en nuestro sistema electoral. Los conflictos abiertos en Tabasco y Yucatán, a propósito de las resoluciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,3 nos hablan de que el acatamiento de la ley sigue subordinándose a intereses y cálculos políticos. A estas alturas de nuestra evolución democrática todavía no puede asegurarse que haya sido desterrada la práctica de distorsionar los procesos y las decisiones jurídicas a partir de negociaciones y criterios políticos. Las presiones y los chantajes recíprocos entre las fuerzas políticas siguen generando acuerdos extralegales que tienden a justificarse en aras de la estabilidad del sistema.

Respecto de la eficacia institucional y procedimental del régimen político mexicano, habría que recordar, en primer término, que la posibilidad que ofrece la democracia para actualizar su normatividad y su estructura institucional, siguiendo los cauces indicados por el mismo estado de derecho, expresa bien lo que el jurista alemán Hermann Heller había ubicado como el elemento esencial de la política: la transformación de las tendencias y necesidades sociales en normas jurídicas.

Visto con detenimiento, el proceso que va de los flujos, necesidades y demandas sociales a su tratamiento jurídico-institucional reviste una importancia fundamental si se le analiza en la perspectiva ya no sólo de la relación entre democracia y derecho, sino a partir del vínculo que guardan ambas con el consenso y la legitimidad, esto es, con variables centrales de la vida política.
 

 
 

Mal haría el nuevo gobierno si olvidara que la armazón jurídica de un régimen democrático es tanto más sólida cuanto mayor es la credibilidad y la confianza que la ciudadanía deposita en sus normas e instituciones, pues de ello depende, en buena medida, la relación armónica entre la sociedad y el mundo de las instituciones jurídico-políticas.

Es en esta faceta de la legitimidad que atañe a la credibilidad donde se fundamenta uno de los consensos básicos que sostienen a los Estados democráticos. Al respecto, el presidente Vicente Fox ha hecho una apuesta muy alta en términos de la reestructuración de su aparato de gobierno, proponiendo un nuevo esquema de organización no contemplado por las disposiciones vigentes. En éste coexisten coordinaciones, comisiones, unidades y secretarías de Estado sin que a la fecha resulte clara su jerarquía, sus tramos de control administrativo y su manera de procesar las evidentes sobreposiciones en campos tan importantes como la seguridad nacional, los asuntos fronterizos e indígenas, la participación ciudadana y la atención a grupos vulnerables. Es evidente que ello podría tener graves consecuencias en la coherencia de las políticas públicas, en su legitimidad y, por tanto, en la gobernabilidad general del país. Así, legalidad y legitimidad aparecen como factores que en su entrelazamiento determinan la reproducción y la transformación pacífica y ordenada de la vida comunitaria.

Además, habría que decir que si se desea evitar que la pluralidad y la diversidad inherentes a la sociedad mexicana no desemboquen en anarquía e ingobernabilidad, tendría que recurrirse a la fuerza cohesionadora de los acuerdos fundamentales construidos en torno de la legitimidad del estado de derecho.

La reconstitución de este estado de derecho en México será muy difícil si no se articulan de manera armónica los principios de representatividad y gobernabilidad democrática. En este punto se percibe cómo el consenso tiene en la concertación apegada a la ley a uno de sus recursos fundamentales, pues la legitimidad de la democracia mexicana será inentendible sin la elaboración de pactos políticos consagrados de manera jurídica.

Por medio de estos pactos se tendrían que reafirmar los principios que caracterizan a la convivencia democrática: igualdad ante la ley y certidumbre jurídica, vigencia de los derechos humanos y las libertades fundamentales, gobierno representativo y emanado del sufragio, respeto recíproco entre las diversas corrientes políticas, supresión de la impunidad y la marginación de la violencia como recurso político.

La primacía de la legalidad en la vida comunitaria es un reto decisivo, pues sólo ésta permite introducir un factor de racionalidad tanto en el plano de las relaciones políticas como en el conjunto de las relaciones sociales y económicas.
 

 
 
   

Reivindicar el valor que la legalidad tiene para la democracia que hoy intenta consolidarse en nuestro país significa entonces aquilatar lo imprescindible que resultan la civilidad, la previsibilidad y la certidumbre para la salud sociopolítica de la comunidad, excluyendo dos elementos que desvirtúan todo esfuerzo democrático: la arbitrariedad y la impunidad.

De cara al futuro, la consolidación de un estado de derecho como instrumento de racionalización será pieza clave para demostrar que la democracia no es, como algunos de sus críticos plantean, un sistema social y político ingobernable e ineficaz. En este sentido, y más allá de las discrepancias que puedan tenerse con diversos programas sustantivos de la administración foxista, sería útil estimular la convergencia de esfuerzos orientados a demostrar que la existencia de una democracia cabal, es decir, la existencia de una democracia basada en el derecho, sí hace una diferencia fundamental y positiva con respecto de cualquier otra forma de gobierno.

Es evidente que, como ya hemos insinuado, sin la implantación de una cultura de la legalidad basada en el conocimiento y en la confianza social hacia las leyes, las iniciativas institucionales, por justas y adecuadas que parezcan, pueden truncarse al no encontrar el respaldo social necesario para su puesta en marcha. De aquí que sea indispensable fomentar una forma de participación que convierta las libertades básicas de pensamiento, expresión y asociación en palancas del progreso y la modernización, lo que, es obvio, no es una tarea sólo del gobierno en turno, pues su magnitud reclama de iniciativas y contribuciones de distintos actores, organizaciones e instituciones públicas y privadas.

En suma, dada la magnitud de las tareas en la ruta de la consolidación de un estado de derecho democrático, sería importante que éstas se colocaran como una de las prioridades a considerar en la nueva etapa política del país, concibiéndolas como tareas de Estado que trascienden intereses particulares y cálculos políticos de corto plazo. Para el nuevo gobierno foxista sería muy costoso postergar los trabajos en esta materia y concentrarse en discusiones coyunturales y de poca relevancia para el futuro del país.

* Roberto Gutiérrez L. es profesor-investigador del Departamento de Sociología de la Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco. Es editor de la revista Sociológica.
Notas

1 En su más reciente libro, México: la ceniza y la semilla (México, Cal y Arena, 2000), Héctor Aguilar Camín plantea la tesis de que la sociedad mexicana no es lo suficientemente moderna para construir una democracia estable, pues ésta exige una cultura ciudadana que en algunos casos se encuentra en formación y que en otros aún no ha nacido. Por supuesto, la actitud frente a la ley juega un papel fundamental.

2 Las fallas en la introyección de la legalidad en la identidad política de los ciudadanos las ilustra el dato según el cual sólo un poco más de 35% de los mexicanos está de acuerdo en obedecer la ley sin ningún reparo, mientras que cerca de 30% piensa que la ley hay que cambiarla y otro tanto afirma que es válido desobedecerla cuando se "cree" que hay alguna injusticia. Véase Los mexicanos de los 90, México, UNAM, 1997. Por supuesto, este tipo de datos no hace sino confirmar lo que resulta evidente tanto en la cotidianidad de la vida social como en no pocos de los sucesos de la vida política. Desde el punto de vista del análisis comparado, México sigue teniendo, según el último reporte anual del organismo Transparencia Internacional, una bajísima calificación en cuanto a control de la corrupción, por debajo incluso de países con menor grado de desarrollo como Perú, El Salvador o Senegal.

3 En el caso de Tabasco la resolución anuló la elección de gobernador que había ganado el Partido Revolucionario Institucional, por considerar que la competencia había sido irregular e inequitativa, a lo que siguió una fase de conflictos políticos y jurídicos en los que se cuestionó la validez de la actuación del Tribunal. En Yucatán sucedió un problema similar a propósito de la elección de los consejeros que organizarían el proceso electoral siguiente.